Congresistas ya no podrán aprobar leyes que generan gasto al Estado
En una sentencia que marca un giro en la interpretación de la Constitución, el Tribunal Constitucional (TC) le pone freno a las leyes que el Parlamento que generaban costos al Estado, ya que estableció que el Congreso de la República no tiene iniciativa para crear o incrementar gasto público y dejó sin efecto los criterios jurisprudenciales que en los últimos años habían flexibilizado esa prohibición.
De esta manera, el TC afirmó que la iniciativa de gasto es una facultad que corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo. El nuevo criterio quedó plasmado en la sentencia del Expediente N.° 00018-2023-PI/TC, emitida a propósito de la demanda de inconstitucionalidad presentada por el Ejecutivo contra la Ley 31232, relacionada con la reubicación de la población de la zona baja de Belén, en Loreto.
Lo relevante del fallo es que el propio TC señala que realiza un «overruling», es decir, un cambio expreso de su jurisprudencia para fijar nuevos criterios de interpretación sobre la prohibición de iniciativa de gasto prevista en el artículo 79 de la Constitución.
El Consejo Fiscal calculó que entre el 2021 y el 2025, el Congreso aprobó cerca de 229 leyes con impacto fiscal adverso, más de tres veces el promedio de lo aprobado en periodos anteriores. De este total, 101 leyes fueron aprobadas por insistencia generando un costo anual cercano s los S/ 36,000 millones.
Además, solo en el mes de marzo, el Parlamento aprobó 11 normas que generan obligaciones fiscales significativas, lo que podría elevar el costo anual para el Estado a por lo menos S/ 11,400 millones.
El Congreso no puede crear gasto público
En la sentencia, el Tribunal concluye que la Constitución asigna al Poder Ejecutivo la administración de la hacienda pública y la conducción de la política presupuestaria, por lo que el Congreso no puede aprobar leyes que generen nuevas obligaciones económicas para el Estado.
El TC sostiene que, si bien el Parlamento puede legislar para promover derechos económicos y sociales, ello no lo habilita para disponer gastos públicos ni para imponer nuevas obligaciones presupuestales que no hayan sido previstas por el Ejecutivo dentro del proceso de elaboración del presupuesto nacional.
En el caso concreto, el Tribunal determinó que la Ley 31232 obligaba al Estado a ejecutar nuevas acciones, coordinaciones e inversiones que implicaban recursos adicionales, sin que existiera una evaluación de su impacto fiscal ni financiamiento previamente programado, vulnerando así los principios de programación y equilibrio presupuestario, así como la prohibición de iniciativa de gasto.
TC se aparta de criterios anteriores
Uno de los aspectos centrales de la decisión es que el Tribunal deja atrás la interpretación que había sostenido un Pleno anterior sobre el alcance del artículo 79 de la Constitución.
La sentencia recuerda que en el Expediente N.° 00018-2021-PI/TC, referido a la negociación colectiva en el sector público, se adoptó un criterio distinto respecto de la participación del Congreso en normas con incidencia presupuestal, pues abría la ventana a que los parlamentarios aprueben normas con gastos que se podían financiar a futuro.
Sin embargo, el actual Pleno considera necesario modificar esa línea jurisprudencial y establecer una nueva doctrina constitucional mediante un overruling.
Para el TC, la prohibición de iniciativa de gasto debe interpretarse de manera estricta, pues constituye un mecanismo para preservar la sostenibilidad de las finanzas públicas y respetar la distribución de competencias entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo.
¿Qué impacto tendrá el fallo?
Aunque la controversia se originó por una ley vinculada a la reubicación de la población de Belén, el nuevo criterio del Tribunal trasciende ese caso y podría servir de referencia para evaluar la constitucionalidad de futuras leyes que impliquen nuevos gastos para el Estado.
La decisión adquiere especial relevancia en un contexto en el que el Congreso ha aprobado diversas normas con impacto fiscal en materias como remuneraciones, pensiones, beneficios laborales y programas sociales.
Con este fallo, el Tribunal Constitucional reafirma que el desarrollo de derechos económicos y sociales debe realizarse respetando las reglas de la Constitución presupuestaria y que la creación o incremento del gasto público corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo, en su calidad de administrador de la hacienda pública.
Pautas para el Congreso
Asimismo, el colegiado del TC establece una serie de pautas que se deberán tomar en cuenta:
- La iniciativa de gasto, como regla general, es una competencia del Poder Ejecutivo para la administración de la hacienda pública. Los congresistas no tienen iniciativa para incrementar gastos que incidan en el presupuesto anual o que impacten hacia el futuro.
- Excepcionalmente, en armonía con las obligaciones del Estado en materia de derechos económicos, sociales y culturales, los proyectos de ley de los congresistas que impliquen algún incremento en el gasto público deberán ser coordinados con el Poder Ejecutivo, con base en el deber constitucional de cooperación entre poderes y de respeto a las competencias constitucionalmente previstas en materia presupuestaria y de manejo de la hacienda pública.
Requisito para proyectos de ley
Además, los proyectos deberán cumplir los siguientes requisitos de constitucionalidad de forma y de fondo:
- Conforme al criterio rector de sostenibilidad fiscal, el proyecto de ley identificará expresamente la fuente de financiamiento que garantice efectivamente el equilibrio presupuestario (artículo 77 de la Constitución), mediante nuevos ingresos o reasignaciones, como parte esencial y obligatoria del análisis costo-beneficio del proyecto de ley.
- Para emitir sus dictámenes, las comisiones parlamentarias deben requerir previamente el informe de sostenibilidad fiscal emitido por el órgano competente en esa materia del Poder Ejecutivo, quien se constituirá en órgano de asistencia técnica permanente al Congreso de la República, conforme al principio de cooperación de poderes.
- Este tipo de iniciativas deberán referirse prioritariamente a gasto público que satisfaga necesidades sociales básicas claramente identificadas -en armonía con el principio de justicia presupuestaria (artículo 77 de la Constitución)-, en particular, en relación con servicios sociales básicos, conforme a los criterios que definan los órganos técnicos del Poder Ejecutivo competentes en razón de la materia.
- El proyecto de ley deberá tener en cuenta, en estrecha coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas, el principio de desarrollo progresivo de las regulaciones que generen gasto, a efectos de modular o programar la ejecución del gasto que genere la norma, en armonía con el criterio rector de sostenibilidad fiscal. En aplicación del principio pro homine, en ningún caso esas modulaciones afectarán los contenidos mínimos de los derechos sociales fundamentales, ni los aspectos relacionados con el primer umbral de protección, especialmente cuando se trate de los sectores más vulnerables.
